2011年7月26日,《法治湖南建设纲要》公布实施。这份由中共湖南省委全会通过的地方法治建设纲领性文件,一经公布即引起广泛关注,因为它在地方法治建设领域有许多重要创新,结构完整,可操作性强,是在湖南贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的全面体现。

　　此前,湖南省已接连颁布实施《湖南省行政程序规定》、《湖南省政府服务规定》、《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》。这一系列被统称为“两规定六办法”的地方政府规章的出台和实施,使“敢为人先”的中部大省湖南的依法行政工作实现了重大突破,取得了重大成就,产生了广泛影响。

　　精心谋划,深入调研,广征意见,开门立法,统筹考虑,逐步推进……5年来,湖南省坚持以行政程序建设为抓手,着力规范行政裁量权,着力维护公民权益,着力确保政府服务的均等化、高效化、法治化,着力维护和改善民生,以清晰的路径模式,打造并形成了法治建设的“湖南样本”和“湖南现象”。

　　“此次《纲要》的出台,标志着湖南已实现从建设法治政府到建设法治湖南的新跨越。”长期关注湖南法治建设的北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授近日在接受《法制日报》记者采访时欣喜地说。

　　程序限权——《湖南省行政程序规定》

　　推进依法行政，规范行政权力的运行，既要靠实体，更要靠程序法。

　　基于这样的认识,早在2007年,湖南省政府法制办公室就着手组织研究起草《湖南省行政程序规定》,并邀请著名行政法学家应松年教授牵头成立《规定》起草专家组。同时,湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组。针对当时行政行为出现的突出问题,两个小组从行政决策、行政效率以及公众参与等方面,共同研究起草了《湖南省行政程序规定(草案)》。

　　2008年2月23日,湖南省政府邀请全国12位行政法专家会聚一堂,就草案展开论证。同年4月9日,经反复修改形成的《湖南省行政程序规定》经湖南省政府第四次常务会议审议通过,并于当年10月1日起实施。

　　“这是我国首部有关行政程序的地方性政府规章,开启了一次行政机关的自我革命,开创了我国行政程序规章化的先河,填补了我国行政程序立法的空白。”3年以后,中国政法大学法学院院长薛刚凌教授这样评价。

　　《规定》共10章、178条,贯穿了公开、参与、便民、高效、信赖保护等基本原则,涵盖了行政程序中的主体、行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等政府行为和政府工作的各个方面,建立了行政管辖、行政协助、回避、听证、证据制度、时效制度、说明理由制度、行政问责制度等行政程序的基本制度,创新了重大行政决策、规范性文件管理、信息公开、行政管理和层级监督五大机制。

　　虽然《规定》出台后有人担心这种让政府机关“作茧自缚”的做法会抬高湖南的行政成本,但湖南省却始终坚持要“让权力在阳光下运行”。

　　3年来,随着《规定》的贯彻实施,无论是此前那些影响政府公信力、执行力的“拍脑门决策,拍胸脯吹牛,拍屁股开溜”的现象,还是乱发红头文件、各部门彼此推诿拖拉、言行不一、执行不力的现象,都受到了严格的程序规制。湖南各级行政机关的行政成本并没有抬高,而行政行为却更加严格、规范。

　　实体限权——《湖南省规范行政裁量权办法》

　　行政裁量权是行政权力的核心，是现代行政的典型特征。

　　近年来,虽然行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、国家赔偿法等行政法律制度,让行政权的行使受到了日益周密、严格的限制,但现实生活中,乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费等群众反映强烈的问题依然在一定范围内存在,而且“合法不合理”、“同案不同罚”、“同事不同办”等问题与现象,依然在一定程度上制约着依法行政的有效推进。

　　针对这种情况,为进一步加强政府自身建设,规范行政裁量权,2008年10月,在《湖南省行政程序规定》颁布近半年后,湖南省政府法制办专门成立了《湖南省规范行政裁量权办法》起草小组。起草过程中,他们开门立法,充分听取各地政府、省直各部门、专家以及人大代表、政协委员和企业的意见。

　　2009年6月,《湖南省规范行政裁量权办法(草案)》形成后,在媒体公开向社会征求意见,并专门征求国务院法制办以及国内知名行政法专家的意见。湖南省政府法制办根据收到的300余条意见,对草案进行了认真修改。

　　2009年10月27日,《湖南省规范行政裁量权办法》由湖南省人民政府第40次常务会议审议通过,并于2010年4月17日开始实施。

　　这是我国首部全面规范行政裁量权的省级政府规章。作为《湖南省行政程序规定》重要配套规章,《湖南省规范行政裁量权办法》不仅首次提出和确定了行政裁量权的“综合控制模式”,采取了控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等“五项基本制度”,对行政裁量权进行了全面、系统的规范,而且规定了符合法律目的原则、平等对待原则、排除干扰原则、比例原则、先例原则等行使行政裁量权的一般规则。

　　其中，针对“钓鱼执法”、“放水养鱼”、“顶格罚款”、“多头执法”、“重复检查”等行政执法中经常容易出现的顽疾,明确开出了诸多有针对性的“药方”。

　　“《湖南省规范行政裁量权办法》的出台,就是为了规范行政行为,防止权力滥用,尽力减少行政执法的随意性,尽量杜绝行政权力的异化。这是湖南省行政机关‘自我加压’式的革命。”湖南省政府法制办主任许显辉接受《法制日报》记者采访时说。

　　“《办法》的出台,实际上是为行政执法加了一把锁,让权力在笼子里运用,防止公权力跳出笼子去伤人。”这是行政法专家对《办法》更为形象和直接的评价。

　　规范服务——《湖南省政府服务规定》

　　建设法治政府,规范行政程序和政府权力运行只是手段,更好地服务社会和公众才是目的。

　　为此,2010年4月16日,湖南启动《湖南省政府服务规定》的起草工作。省政府法制办、省政府办公厅等15家省直单位的近百人参与了规定的起草、修改、协调工作。国务院法制办、国家发改委等15个相关部委对草案提出了修改意见,给予悉心指导。

　　《规定》(征求意见稿)出台后,湖南省政府法制办通过省政府门户网站向社会公开,征求到近700条意见、建议。经过历时1年的艰苦努力,《规定》于今年5月顺利出台。

　　这也是开创先河的地方性规章，此前我国关于政府服务的立法还是空白。

　　《规定》共分总规则、服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理、法律责任、附则等9章123条。

　　“这一《规定》不仅是湖南省建设服务型政府的纲领性文件,也是推进湖南省依法行政的重大举措,是湖南省政府自身改革和建设的重大制度创新,开创了我国政府服务法治化的先河。”北京大学法学院教授王锡锌说。

　　政府职能由“管理行政”向“服务行政”的转变,必须实现管理与服务的有机结合。《规定》明确要求,行政机关应当转变行政管理理念和方式,为公民、法人和其他组织提供高效优质的管理服务。在社会管理服务方面,它规定建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,建立健全社会管理机制,积极推进社会管理创新；在市场监管服务方面,它规定了支持市场主体发展,依法维护市场秩序,加强社会信用体系建设。

　　为发展社会事业和改善民生,《规定》把政府基本公共服务的主要内容上升到地方政府规章的高度,规定各级人民政府要积极推进和做好就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生、科技、文化、体育、人口和计划生育、公用事业、扶贫、政府信息公开等14项公共服务工作,明确了基本公共服务主要由行政机关提供,非基本公共服务主要由社会力量提供。同时,突出公共服务向基层倾斜,明确要求各级人民政府及其财政部门调整财政支出结构,支出重点向农村、基层、困难群众、贫困地区倾斜,增强基层提供公共服务的能力。

　　《规定》还用整整一章的篇幅,对服务公开作出规定,充分体现了政府对服务公开的重视程度。

　　纲领文件——《法治湖南建设纲要》

　　王锡锌教授指出,从《湖南省行政程序规定》到《湖南省政府服务规定》,可以清晰地看出,行政程序法治化和政府服务法治化,是湖南加强法治政府建设的两个重要抓手。

　　今年7月26日,是湖南法治建设历史上值得浓墨重彩记录的一天。这一天,中共湖南省第九届委员会第十三次全会通过了《法治湖南建设纲要》,并于8月2日正式公布实施。